Autor: Cristian Darío Castro Urrego [1], líder de gobernanza de la Alianza por la Minería Responsable, 11/2020

Contexto de la gobernanza de la pequeña minería: ¿Quién la fomenta?

Lo que está pasando en el mundo con la Covid 19 nos ha hecho buscar en nuestras propias capacidades como individuos, en las instituciones del Estado, en las empresas y en la sociedad civil organizada, alternativas para salir de la crisis y convertir en oportunidades los fenómenos adversos sobre la economía, el desarrollo sostenible y la dinámica social en su conjunto.

Este es el caso de la minería, y concretamente de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE), un sector que se abre paso entre las realidades de conflicto armado de muchas regiones del mundo y el contexto de dinámicas globales que determinan el mercado, el precio y la comercialización de minerales, como por ejemplo el oro.

Según Reid y Lewis (2020) las y los mineros artesanales y de subsistencia “suelen utilizar técnicas rudimentarias, y suman alrededor de 40 millones en todo el mundo, según una estimación de 2019 de Delve (base de datos de minería artesanal). (Además), los que extraen oro representan el 20% del suministro mundial, estimó el Banco Mundial en 2013”.

Asimismo, la gobernanza de la MAPE ha adquirido con el paso de los años una gran relevancia para el crecimiento económico de muchos lugares del planeta, debido a  las oportunidades que ofrece en la generación de ingresos y empleos para familias enteras dedicadas a esta actividad ancestral minera.

Por su parte, los estándares internacionales de minería responsable han tomado fundamento, en la mayoría de los casos, en los principios del Paradigma de Desarrollo Sostenible del informe del Club de Roma (Los límites del crecimiento de 1975), el Informe Brundtland (1987) de Naciones Unidas (Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo), la Cumbre de la Tierra de 1992, Rio + 20, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Desde el punto de vista de la gobernanza de recursos naturales, especialmente de la MAPE, ha habido un apoyo tímido por parte de las organizaciones públicas, y esto se presenta en diversas escalas y con diversos impactos. En tal sentido, los gobiernos, a pesar de sus grandes estructuras burocráticas en materia minera y de alta generación de ingresos por regalías, no han logrado dar un tratamiento especial y diferencial a la MAPE para fortalecerla. En este sentido, han sido las organizaciones de la sociedad civil las que han fomentado el mayor apoyo a este tipo de minería y han hecho incidencia para lograr avanzar en procesos de gobernanza de los recursos naturales y desarrollo sostenible donde se practica la MAPE.

 

Desafíos de la formalización y la normativa minera

Además, las normativas mineras de países en vía de desarrollo de Latinoamérica y África suelen enfocarse más en los aspectos de las regalías que en los procesos de fomento y desarrollo sostenible de la MAPE, los cuales son necesarios para construir una actividad legítima e incluyente en el mundo.

Las normativas mineras por lo general solicitan una “variedad de requisitos que los mineros de la MAPE en ocasiones no pueden cumplir, bien sea por falta de recursos económicos, por desconocimiento en los requerimientos y por falta de personal capacitado que los oriente en estos temas. Una de las preocupaciones es que como pequeños mineros tienen que cumplir con requisitos similares a las medianas y grandes empresas mineras, y no cuentan con recursos tecnológicos y económicos para mantenerse al día con los requerimientos” (ARM, 2020b), y su proceso de formalización implica asumir una nueva carga de impuestos y trámites dificultosos ante autoridades ambientales y mineras.  

De hecho, podemos decir que la MAPE realizada de manera responsable y bajo criterios de sustentabilidad es apoyada con mayor determinación por instancias y organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), ARM, Solidaridad, Pact o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otras; y lo hacen desde criterios basados en el cumplimiento de estándares internacionales en materia ambiental, laboral, social y de formalización minera, como por ejemplo el Código CRAFT y el Estándar de minería justa Fairmined (impulsados por la Alianza por la Minería Responsable –ARM-), que se han aplicado sobre todo en Latinoamérica, África y Asia, logrando conectar la minería de oro de territorios rurales con mercados y cadenas de suministro globales.

En el caso de ARM, ha apoyado en los procesos de formalización de pequeñas organizaciones mineras y grupos de mineros/as artesanales, conociendo y atendiendo las dificultades mencionadas que estos presentan en varias partes del mundo para lograr generar nuevos empleos, nuevas oportunidades de formalización bajo un enfoque progresivo de logros, procesos de comercialización internacionales y con cadenas de suministro transparentes bajo los más altos estándares ambientales, sociales y laborales.

Claramente, un desafío latente es lograr que haya un proceso de gobernanza incluyente entre diferentes actores públicos y privados para pensar e implementar estrategias para que los mineros/as de la MAPE puedan desarrollar sus actividades a través de mecanismos de fomento concertados, de fortalecimiento organizacional y con reducción progresiva de las barreras o limitaciones para la actividad MAPE. 

 

La MAPE: una oportunidad para los países

El sector minero es relevante para los países y la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) ocupa un lugar  relevante por el volumen de familias que dependen de éstas actividades a escala planetaria. En la actualidad, merece especial atención que la MAPE se está abriendo campo en esta difícil coyuntura del Covid 19, como un pilar de la reactivación económica de los países de América Latina y el Caribe, y especialmente se puede convertir en una tabla de salvación para las familias y las comunidades que viven de la actividad MAPE ancestral  (conocida en Colombia también como de subsistencia).

En América Latina, hay un gran esfuerzo   de entidades públicas, de empresas privadas  de la opinión pública y de las y los mineros(as) por crear espacios de  deliberación en foros virtuales pensando en cómo desarrollar programas de reactivación económica, nuevos esquemas de fomento minero, planeación de escenarios pos-pandemia, estrategias de formalización minera, producción minera bajo protocolos de bioseguridad, fortalecimiento de mercados para una MAPE responsable y salvaguardas para ayudar a las y los trabajadores y ciudadanos/as que ven en la minería en general, y de la MAPE responsable en particular, una oportunidad de generación de ingresos y de reducción de la pobreza.

El rol de la minería a gran y pequeña escala como motores del desarrollo es una idea de común acuerdo en escenarios de discusión, desde el punto de vista económico y social, si se hace de manera respetuosa con el medioambiente. Así, hay otros aspectos que coadyuvan a la reactivación económica en el contexto de la Covid 19 que pueden generar grandes oportunidades, generación de empleos e inversiones, como por ejemplo: ¨el papel determinante que juega la infraestructura en la reactivación, el potencial del sector agrícola, la importancia de proteger a los empresarios, el aumento del comercio con los países vecinos y la  articulación del trabajo entre autoridades nacionales y regionales” (El Tiempo, 2020) para sacar adelante a mineros y mineras que viven tradicionalmente de la MAPE y que al mismo tiempo conviven en déficit de bienes y servicios públicos, o en estado de pobreza en términos comunitarios.

 

Reactivación económica y experiencias internacionales

Podemos decir que estos planes de reactivación tienen ejemplos en la historia de la humanidad, al considerar, por ejemplo, momentos difíciles para las poblaciones durante la gran depresión de 1929, la cual abrió paso a la idea de una fuerte intervención del Estado en la economía vía inversiones para reactivar la demanda agregada, la capacidad de comprar y vender fluidamente, el flujo de fondos a todos los sectores y el uso de la herramienta del gasto público en obras y servicios sociales, todo esto derivado de las tesis del economista John M. Keynes y los teóricos del Estado de Bienestar.

También, de manera pragmática, tenemos ejemplos en la historia de China con las cuatro estrategias de modernización y reactivación económica de Deng Xiaoping. “Deng adoptó en 1978 la tesis de las Cuatro Modernizaciones, enunciada por Zhou Enlai en 1964, que señalaba que los científicos debían apoyar prioritariamente la modernización de la ciencia, la industria, la agricultura y la defensa de China. Se basó en esa tesis para lanzar un impulso decisivo a la economía por medio del incremento de la productividad. Se trataba de transformar el aparato productivo para que China se convirtiera en una economía rica” (Montenegro, 2012).

En general, los planes de reactivación en el contexto de la Covid 19 deberían hacer fluir las inversiones de los Estados, de grandes empresas, de la cooperación internacional y de la filantropía para colocar recursos en los bolsillos de una gran cantidad de actores económicos (pequeñas empresas, cooperativas, asociaciones, organizaciones de MAPE, organizaciones de mujeres, organizaciones comunitarias, familias vulnerables, entre otras). Esto debería hacerse con un enfoque estratégico de diseño e implementación de proyectos locales, de subsidios y microcréditos para activar las economías de los países, sobre todo las zonas urbanas marginadas y de las zonas rurales donde precisamente hay actividad de MAPE.

En términos globales, se presentan grandes apuestas por la reactivación económica a partir de varios sectores, pero es la minería responsable unas de las alternativas que más rápido pueden activar empleos y flujo de caja en los países en vía de desarrollo. Sin embargo, esto debe desarrollarse bajo estándares internacionales en materia laboral, ambiental, social y centrados en la viabilidad de las operaciones mineras en diversos territorios que permitan una reducción de la pobreza de las familias en contextos de Covid y Pos-Covid 19.

La dura realidad, los impactos de la Covid y los conflictos por los recursos

No todo es planeación de ideas, ni es de color de rosa, pues el impulso de muchas instituciones y organizaciones para pensar en la reactivación económica ha contrastado con una difícil realidad para las y los mineros a causa de esta nueva realidad, la cual ha empujado al ¨cierre de fronteras (…), a la reducción dramática de empleos y (De hecho), los mineros de oro informales de América del Sur y África, al día de hoy, venden oro con reducciones de precio hasta en un 40%¨ como medidas para frenar los efectos adversos de la pandemia, vender dentro de los mismos países y lograr ampliar el flujo de caja en los territorios, a pesar de que paradójicamente los precios internacionales del oro se han incrementado durante la pandemia.

En Latinoamérica y África, donde el negocio minero es una alternativa real para la reactivación de las economías, hay dificultades latentes en el conjunto de la sociedad civil de zonas rurales mineras expresadas en ¨la escasez de ingresos y de servicios sociales básicos (que denotan) pobreza y desempleo. . Unido a lo anterior, la pandemia COVID-19, también es responsable del aumento de los precios de los productos necesarios para las actividades mineras de oro (productos químicos, dinamita, paneles solares y gasolina)¨ (Afane – Portal Delve, 2020).

Para el caso colombiano, según Eslava (2020) hay casos diferenciados en el impacto de la Covid 19 en las familias practicantes de la MAPE, algunos mineros/as han seguido recibiendo ingresos pues han podido salir a trabajar por voluntad, pero hay otras familias que han sufrido hambre en el contexto de la pandemia por las restricciones de movilidad y por el autocuidado de la salud; de hecho, en regiones como ¨Chocó, Antioquia y Santander, (las familias dedicadas a la MAPE) han tenido que saltarse las comidas desde el comienzo de la pandemia, y la mayoría de ellos todavía lo hizo a finales de julio 2020. La excepción solitaria a esa tendencia son familias que viven lejos de la ciudad y toman alimentos del cultivo en sus propias parcelas¨ (Eslava-Portal DELVE, 2020).

Las respuestas de las autoridades han sido variopintas en las regiones con vocación minera en Latinoamérica y África, pero un denominador común ha sido ¨la falta de presencia gubernamental sobre el terreno que ha afectado la capacidad de los mineros de MAPE para operar. (En algunas zonas mineras de Colombia), los mineros/as de la MAPE han estado recibiendo apoyo en forma de alimentos de las tiendas de compra de oro a las que venden. (… Pero, en contraste), hay retraso en la respuesta del gobierno (en ayudas a los y las mineras MAPE) debido a la falta de cuentas bancarias de ellos y ellas, lo que imposibilitaba las transferencias directas¨ (Eslava-Portal DELVE, 2020) de dinero y de subsidios otorgados por las agencias gubernamentales en medio de la pandemia de la Covid 19.

Unido a lo anterior, la crisis sanitaria hace que haya más conflictos por el acceso a recursos naturales, los cuales entran en competencia por mineros/as de todas las escalas (pequeña, mediana y grande). Pero estos conflictos por los recursos no son exclusivos en el sector de la MAPE ni aparecen sólo con la Covid 19, sino que se agudizan ante la pobreza de ciertas zonas o regiones que ven la minería como única forma de supervivencia.

No obstante, no hay que olvidar que los conflictos mineros, de coexistencia y de la misma MAPE se reflejan en los territorios, y estos además ocurren en otros sectores económicos y ámbitos, por ejemplo, el tema de la pesca, el acceso a recursos hídricos y los derechos de propiedad de la tierra ligados a la agricultura y la ganadería. En tal sentido, se puede decir que hay toda una literatura académica basada en conflictos y formas de cooperación colectiva sobre los Recursos Naturales de Uso Común (RUC) derivada de los pioneros conceptos, teorías y estudios de caso de Elinor Ostrom (et.al., 2011), la cual fue premio nobel de economía en 2009. 

En el Tomo 2 de este Blog de opinión hablaremos de las necesidades y alternativas de creación de bienes públicos en territorios rurales y de los presupuestos participativos como oportunidades para el desarrollo de las comunidades mineras y para el fortalecimiento del contexto territorial de la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE). 

Sobre el autor:

 [1] Cristian es Doctor en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia. Es profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales y Magister en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado en Doble Titulación con el SIPA de Columbia University. Ha hecho una estancia de investigación en el Instituto de Estudios Políticos de Paris (Sciences Po). Ha sido docente universitario de historia de las ideas políticas, ciencias políticas y formulación de proyectos. Se ha desempeñado como consultor de organismos internacionales como IFC Banco Mundial, la Organización Internacionales para las Migraciones (OIM) y Management Systems International (MSI Programa CIMIENTOS-USAID). También trabajó como coordinador de proyectos sociales en la Presidencia de la República (Colombia Joven) y en el Ministerio del Interior de Colombia (Temas: Alianzas para la Prosperidad y conflictividad petrolera). También se desempeñó como investigador, escritor de varias publicaciones académicas y consultor de la Corporación Opción Colombia, la Escuela Galán, la Empresa Alfil Proyectos, la Fundación Imago, el Fondo Acción y la empresa Signum Consulting.

Referencias para redacción de los dos blogs

Afane, A. (2020) Níger: Impacto de COVID-19 en los yacimientos mineros de oro. DELVE. 20 de abril. recuperado de: https://delvedatabase.org/news/impacts-of-covid-19-on-artisanal-and-small-scale-mining-insights-from-the-ground

Alianza por la Minería Responsable-ARM (2020a) Principios para una adecuada coexistencia entre titulares y no titulares mineros. Documento de trabajo. Colombia.

Alianza por la Minería Responsable-ARM (2020b) Documento Dirigido al Consejo Asesor de Política Minera: Recomendaciones desde la pequeña minería y minería de subsistencia de Colombia. Área de Gobernanza de ARM. Documento sistematizado con base en un espacio de diálogo realizado en diciembre de 2019. Colombia.

Boaventura de Sousa Santos. 1998. «Participatory Budgeting in Porto Alegre», Politics and Society, 26, 4 (diciembre): 461-510.

Castillo, N. (2020) Diálogo sobre minería ancestral como patrimonio inmaterial. Colombia: Equipo de ARM. Septiembre 3 de 2020.

Castro Urrego, C. (2012) Módulo de presupuestos participativos. Presentación. Alianzas para la Prosperidad Fase 2. Viceministerio de Relaciones Políticas – Ministerio del Interior de Colombia.

El Tiempo (2020) Industria minera, protagonista clave en la reactivación económica. 23 de agosto. Recuperado de. https://www.eltiempo.com/mas-contenido/papel-de-la-mineria-en-la-reactivacion-economica-de-colombia-532134

Goldsmith, W y Vainer, C. (2020) Presupuesto participativo y políticas de poderes en Porto Alegre. Lincoln Institute of Land Policy. Recuperado de: https://www.lincolninst.edu/es/publications/articles/presupuesto-participativo-politicas-poderes-en-porto-alegre

Llambi, L. y Lindemann, T. (2020) ¿De qué manera los Presupuestos Participativos pueden empoderar a las comunidades rurales mediante la adopción de prácticas agrícolas y enfoques de manejo de recursos naturales sustentables? Asistencia a los países andinos en la reducción de riesgos y desastres en el sector agropecuario. Informe de política 7. Presupuesto participativo. FAO.

Montenegro, A. (2012) Las cuatro modernizaciones y las cinco locomotoras. El Espectador, 14 de abril. Recuperado de: https://www.elespectador.com/opinion/las-cuatro-modernizaciones-y-las-cinco-locomotoras-columna-338305/

Ostrom, E. (2011) El Gobierno de los Bienes Comunes. Fondo de Cultura Económica: México.

Reid, H y Lewis, J. (2020) Subsistence miners lose out as coronavirus crushes local gold prices. Reuters, marzo 31. Recuperado de: https://www.reuters.com/article/health-coronavirus-mining-artisanal/subsistence-miners-lose-out-as-coronavirus-crushes-local-gold-prices-idUSL8N2BN670

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