Por: Dayron Monroy, Líder de Estándares y Certificaciones.
En los programas de desarrollo que intervienen la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) suele estar presente la discusión sobre los mínimos de cumplimiento legal que deberían exigirse a los beneficiarios. Dos bandos en los extremos suelen jalar de la discusión. Por un lado, están aquellos que promueven un impacto equitativo y sostienen que los programas deben focalizar a las organizaciones más vulnerables que necesitan asistencia para regularizarse y escapar de las trampas de desarrollo. Por otro lado, están aquellos que, con tono de pragmatismo, promueven que únicamente se intervengan a organizaciones mineras que como mínimo ya estén regularizadas y así evitar controversias públicas que afecten la reputación. Ambos bandos tienen argumentos suficientes para defender su postura con honestidad intelectual. ¿Excluir a los mineros que no se han regularizado para reducir el riesgo reputacional, o incluirlos para potenciar el impacto de las intervenciones? Abordo este dilema ético a la luz de los Estándares de ARM y la OCDE, inspirado por un estudio de caso recientemente publicado en la revista World Development.
Fotografía archivo ARM
Evidencia desde el Pacífico Colombiano
Junto con colegas de la Universidad de los Andes y Duke University, acabamos de lanzar una publicación que analiza las barreras que enfrentan dos comunidades mineras en el Litoral Pacífico colombiano para acceder a la certificación. Los resultados muestran que, aunque los mineros están dispuestos a participar en programas de certificación que les permitan acceder a mercados éticos con incentivos económicos condicionados a la implementación de estándares de sostenibilidad, la creación de Asociaciones de trabajo—indispensables para tramitar y administrar el título minero—es percibida como un proceso costoso y complejo.
De 460 mineros de pequeña escala encuestados, dos terceras partes afirmaron estar dispuestas a contribuir con sus propios fondos para cubrir los costos de la formalización. Además, la misma proporción indicó que dedicaría algunas horas a la semana a trabajo voluntario para apoyar la certificación, ya sea mediante la restauración ambiental de zonas minadas o tareas administrativas necesarias para documentación y reporte. Sin embargo, solamente el 2% de 460 encuestados pertenece a una Asociación minera legalmente constituida, lo que limita significativamente el aprovechamiento de esta buena voluntad para formalizarse y certificarse. Sin asociatividad, la pequeña minería no puede avanzar en su formalización, y sin formalización, la certificación tampoco es viable.
Romper este círculo vicioso requiere que las organizaciones informales encuentren una vía para vincularse a programas de desarrollo y se dispongan a hacer colaboraciones conjuntas para fortalecer la asociatividad, obtener el título minero y avanzar progresivamente en su formalización. No obstante, tanto actores públicos como privados suelen mostrarse reticentes a relacionarse con grupos informales debido al alto riesgo reputacional que ello podría implicar. La persistente confusión entre minería informal y minería ilegal aumenta la percepción de riesgo y limita las acciones que programas como FAIRMINED, planetGold y otros similares pueden ofrecer para proporcionar soluciones a la masa crítica de la MAPE, que en su mayoría es informal.
Aunque nuestro articulo no permite generalizar los hallazgos, otras investigaciones han proporcionado evidencia sobre la frágil gobernanza en las zonas mineras del sur global y las limitaciones al abordar la MAPE desde una perspectiva legalista. De hecho, el Foro Intergubernamental de Minería estima que entre el 70% y 80% de la MAPE global opera en condiciones de informalidad. Estas evidencias imponen un principio de realidad a los programas de desarrollo dirigidos a la MAPE: la minería regularizada es la excepción, y cualquier intento serio de transformar el sector a escala debe incluir una estrategia para intervenir a los mineros informales.
Entender la informalidad para identificar la MAPE legítima
Ahora bien, no toda la MAPE informal es apta para ser intervenida por programas de desarrollo. Dentro de este grupo también existen operaciones ilegales que deben ser identificadas y excluidas para mitigar riesgos reputacionales y de seguridad. Para diferenciar las operaciones que, aun siendo informales, actúan de buena fe y no financian conflictos, de aquellas ilegales que implican riesgos graves, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico incorporó el concepto de “MAPE legítima” en su Guía de Debida Diligencia para Minerales en Zonas de Conflicto y Alto Riesgo (Guía de Minerales de la OCDE).
Si la jurisdicción cuenta con un marco legal para la MAPE y éste se aplica efectivamente, una operación es legítima únicamente cuando cumple ese marco y está libre de los riesgos graves del Anexo II de la Guía de Minerales de la OCDE. Cuando el marco legal es inexistente o no se hace cumplir, la legitimidad se determina por los esfuerzos de buena fe para regularizarse y la ausencia de los mismos riesgos graves del Anexo II.
La Guía de Minerales de la OCDE nos brinda un marco concreto para abordar la informalidad. Reconociendo que, no es lo mismo que una organización minera sea informal porque ha decidido deliberadamente ignorar la normativa minera y evadir impuestos, a que lo sea porque enfrenta requisitos legales diseñados para la minería de gran escala, o porque nunca recibió respuesta de la autoridad sobre sus trámites de regularización, o porque no tiene acceso al mercado de capitales para invertir en la infraestructura física que exige la ley.
Anécdotas sobre situaciones como estas, en las que las organizaciones MAPE enfrentan barreras estructurales que les impiden regularizarse, se repiten en varios países en los que he trabajado los últimos años. En estos casos, el concepto de MAPE legítima introducido por la OCDE ha resultado idóneo para definir, de forma objetiva, con que grupos mineros informales podría relacionarme sin infringir la ética: aquellos que tienen una intención honesta de regularizarse, que no están vinculados a la financiación de conflictos ni a vulneraciones de derechos humanos o ambientales.
Usando el Código CRAFT para vincularse si se cumplen las condiciones dadas por la OCDE
Para operacionalizar la evaluación de legitimidad, ya existe un marco de referencia claro y disponible abiertamente en el Código CRAFT. El Código CRAFT adoptó el concepto de legitimidad de la OCDE y lo tradujo en requisitos específicos para cuatro posibles contextos regulatorios que podrían encontrarse en los países MAPE.
Código Craft volumen 2, módulo 2
Quizá el contexto regulatorio más común es el caso 2, aquellos países como Colombia o Ecuador donde existen normas diferenciadas para la MAPE, pero su aplicación es limitada o intermitente. En este caso, el reto consiste en señalizar a las organizaciones que cumplirían con el marco normativo si la autoridad lo implementara de forma efectiva. Los programas de desarrollo podrían apoyarse en los Estándares de ARM & OCDE para justificar éticamente su relacionamiento con grupos informales legítimos, y colaborar con el Estado para evidenciar vacíos normativos o reglamentarios y superar cuellos de botella en los procesos de regularización.
Por otro lado, tenemos el contexto regulatorio caso 3 en aquellos países, como Lesoto o Eritrea, en los que la normativa vigente únicamente permite la formalización de operaciones de gran escala. En este caso, el reto consiste en señalizar cómo debería ser el marco apropiado para que la MAPE opere responsablemente. Los Estándares de ARM & OCDE ofrecen una ruta progresiva de referencia: empezando por la demostración de legitimidad, avanzando hacia el sistema de gestión interno para mitigar los riesgos del anexo II de la Guía de Minerales de la OCDE y culminando con el cumplimiento de requisitos voluntarios de sostenibilidad, como los proporcionados por el Estándar FAIRMINED.
Un escenario similar se presenta en el contexto regulatorio del caso 4, en países como Guinea o Kenya, donde la MAPE puede de facto vender su producción en mercados locales, pero no se dispone de un camino claro para obtener un título o licencia que regularice sus operaciones. En este escenario, el reto es similar al del caso 3, y los Estándares de ARM & OCDE se deben utilizar como referencia para el marco progresivo que permita avanzar desde la demostración de legitimidad, pasando por la gestión de los riesgos, hasta la demostración de una gestión alineada con directrices voluntarias de sostenibilidad.
Finalmente, el contexto regulatorio del caso 1 no requiere mayor desarrollo, ya que cuando existe un marco normativo para la MAPE que se aplica de forma efectiva, no es necesario recurrir al concepto de legitimidad. En ese caso, solamente sería éticamente justificable el relacionamiento con las organizaciones mineras que cumplen con el marco normativo.
Conclusión
La transformación que se requiere en la MAPE no vendrá trabajando solo con quienes ya están regularizados. Ignorar al 75% de la MAPE que sigue en la informalidad perpetua riesgos, pobreza y los deja a merced de actores ilegales. Incluirlos, en cambio, exige de la aplicación de un concepto que ya ha sido reconocido por la OCDE: MAPE legitima.
El sistema de Estándares de ARM, alineado con la Guía de Minerales de la OCDE, ofrece ese filtro de legitimidad y la hoja de ruta para avanzar en la gestión de riesgos ambientales y de derechos humanos, y finalmente a la sostenibilidad certificada.
Al aplicarlos, las organizaciones de la MAPE pueden acceder a financiamiento y mercados éticos, los gobiernos ganan trazabilidad y aumentan su recaudo tributario, y los inversionistas reducen su exposición a controversias reputacionales.
Para avanzar hacia la transformación a escala del sector, la pregunta no debería ser si intervenir o no la MAPE informal, sino cómo hacerlo sin infringir la ética y excluyendo a los actores ilegales. La participación de los Estados en este propósito es esencial, tanto para el reconocimiento de los Estándares de ARM en el marco legal para la MAPE, como en el acompañamiento en regiones de alto riesgo donde la frontera entre la informalidad y la ilegalidad es difícil de trazar.