Rédigé par: Dayron Monroy, Chef du Pôle Standards et Certification.
Dans les programmes de coopération internationale intervenant dans l’exploitation minière artisanale et à petite échelle (EMAPE), un débat persistant porte sur les exigences légales minimales à imposer aux organisations minières participant au programme. Deux camps opposés dominent souvent la discussion. D’un côté, ceux qui défendent un impact équitable estiment que les programmes devraient cibler les organisations les plus vulnérables, ayant besoin d’un appui pour se mettre en conformité avec la loi et échapper aux pièges du sous-développement. De l’autre, ceux qui, dans une approche pragmatique, soutiennent que seules les organisations déjà conformes au cadre légal devraient être accompagnées, afin d’éviter les controverses publiques et les risques réputationnels. Les deux approches reposent sur des arguments solides et une intégrité intellectuelle. Faut-il exclure les mineurs qui ne sont pas encore en conformité avec la loi afin de réduire les risques réputationnels, ou les inclure pour maximiser l’impact des interventions ? Ce dilemme éthique est abordé à travers le prisme des Standards d’ARM et de l’OCDE, inspiré par une étude de cas récemment publiée dans la revue World Development.
Foto: ARM
Données du littoral pacifique colombien
Junto con colegas de la Universidad de los Andes y Duke University, acabamos de lanzar una
Avec des collègues de l’Université de Los Andes (Colombie) et de l’Université Duke (USA), nous avons récemment publié un article analysant les obstacles auxquels sont confrontées deux communautés minières du littoral pacifique colombien pour accéder à la certification. Les résultats montrent que, bien que les mineurs soient disposés à participer à des programmes de certification leur donnant accès à des marchés éthiques avec des incitations économiques conditionnelles, la création d’associations de travail, une condition préalable à l’obtention et à la gestion d’un titre minier, est perçue comme coûteuse et complexe.
Sur les 460 mineurs artisanaux interrogés, deux tiers ont déclaré être prêts à contribuer financièrement aux coûts de la formalisation. La même proportion s’est dite prête à consacrer quelques heures par semaine à un travail bénévole pour soutenir la certification, que ce soit à travers la restauration environnementale des zones exploitées ou par des tâches administratives nécessaires à la documentation et au reporting. Cependant, seuls 2 % des personnes interrogées appartenaient à une association minière légalement constituée, ce qui limite considérablement la capacité à canaliser cette bonne volonté vers une formalisation et une certification effectives. Sans associativité, les mineurs à petite échelle ne peuvent progresser vers la formalisation, et sans formalisation, la certification reste inaccessible.
publicación que analiza las barreras que enfrentan dos comunidades mineras en el Litoral Pacífico colombiano para acceder a la certificación. Los resultados muestran que, aunque los mineros están dispuestos a participar en programas de certificación que les permitan acceder a mercados éticos con incentivos económicos condicionados a la implementación de estándares de sostenibilidad, la creación de Asociaciones de trabajo—indispensables para tramitar y administrar el título minero—es percibida como un proceso costoso y complejo.
Rompre ce cercle vicieux exige que les organisations informelles trouvent un moyen d’intégrer les programmes de coopération internationale et s’engagent dans des efforts conjoints pour renforcer l’associativité, obtenir des titres miniers et progresser vers la formalisation. Cependant, les acteurs publics comme privés sont souvent réticents à collaborer avec des groupes informels, en raison des risques réputationnels élevés. La confusion persistante entre exploitation informelle et illégale renforce cette perception et limite les actions que des programmes tels que FAIRMINED, planetGOLD et d’autres peuvent proposer à la masse critique de l’EMAPE, qui reste majoritairement informelle.
Bien que notre article ne permette pas de généraliser, d’autres recherches ont mis en lumière la fragilité de la gouvernance dans les zones minières du Sud global et les limites d’une approche strictement légaliste de l’EMAPE. Le Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière estime que 70 à 80 % de l’EMAPE mondiale fonctionne de manière informelle. Cette réalité impose un constat difficile : l’exploitation minière conforme à la loi est l’exception, et toute tentative sérieuse de transformation du secteur à grande échelle doit inclure une stratégie d’engagement avec les mineurs informels.
Comprendre l’informalité pour identifier l’EMAPE légitime
Toute EMAPE informelle n’est pas nécessairement admissible aux programmes. Ce segment comprend aussi des opérations illégales qui doivent être identifiées et exclues afin de réduire les risques réputationnels et de sécurité. Pour distinguer les opérations informelles de bonne foi, qui ne financent pas les conflits, de celles illégales présentant des risques graves, l’OCDE a introduit le concept d’« EMAPE légitime » dans son Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque.
Si une juridiction dispose d’un cadre juridique pour l’EMAPE effectivement appliqué, une opération est considérée comme légitime seulement si elle respecte ce cadre et ne présente pas les risques graves énoncés à l’annexe II du Guide. En l’absence d’un cadre légal ou de son application, la légitimité est définie par des efforts de bonne foi pour se conformer à la loi et par l’absence de ces mêmes risques graves.
Le Guide de l’OCDE nous fournit un cadre concret pour aborder l’informalité. Ce n’est pas la même chose, si une organisation minière est informelle parce qu’elle évite délibérément la réglementation et l’imposition, ou parce qu’elle ne peut simplement pas l’atteindre car elle fait face à des exigences conçues pour l’exploitation minière à grande échelle, n’a jamais reçu de réponse des autorités concernant ses démarches de formalisation, ou n’a pas accès aux marchés de capitaux pour investir dans l’infrastructure exigée par la loi.
Il existe de nombreux cas de ce type dans les pays où ARM intervient. Dans ces contextes, le concept d’EMAPE légitime défini par l’OCDE s’est avéré utile pour identifier, de manière objective, les groupes informels avec lesquels nous pouvions nous engager éthiquement : ceux qui ont l’intention sincère de se conformer à la loi et qui ne sont pas liés au financement de conflits ou à des violations graves des droits humains ou de l’environnement.
Utiliser le Code CRAFT pour s’engager si les conditions de l’OCDE sont réunies
Pour opérationnaliser cette évaluation de la légitimité, un cadre clair et accessible existe déjà : le Code CRAFT. Celui-ci adopte le concept de légitimité de l’OCDE et le traduit en critères spécifiques selon quatre contextes réglementaires possibles dans les pays producteurs d’EMAPE.
Código Craft volumen 2, módulo 2
Le contexte réglementaire le plus courant est le cas 2 : des pays comme la Colombie ou l’Équateur, où il existe des règles différenciées pour l’EMAPE mais leur application est faible ou incohérente. Dans ces cas, le défi consiste à identifier les organisations qui respecteraient le cadre juridique si les autorités l’appliquaient effectivement. Les programmes de coopération peuvent s’appuyer sur les Standards d’ARM et de l’OCDE pour justifier éthiquement leur engagement avec les groupes informels légitimes, et collaborer avec les gouvernements pour combler les lacunes réglementaires et surmonter les obstacles dans le processus de formalisation.
Dans les contextes de type 3, pays comme le Lesotho ou l’Érythrée, la législation ne permet que la formalisation de l’exploitation minière à grande échelle. Le défi ici est de définir à quoi devrait ressembler un cadre adapté à l’EMAPE. Les Standards d’ARM et de l’OCDE proposent une trajectoire progressive : commencer par démontrer la légitimité, mettre en œuvre une gestion interne des risques conforme à l’annexe II, puis atteindre la conformité avec les normes volontaires de durabilité comme FAIRMINED.
Un scénario similaire se présente dans les contextes de type 4, pays comme la Guinée ou le Kenya, où l’EMAPE peut vendre sa production sur les marchés locaux de facto, mais ne dispose d’aucune voie légale claire pour obtenir une licence ou un titre. Le défi est ici semblable à celui du cas 3 : utiliser les Standards d’ARM et de l’OCDE comme cadre de référence pour guider les organisations de la légitimité vers la gestion des risques, puis vers une gestion durable.
Enfin, dans les contextes de type 1, où un cadre légal spécifique à l’EMAPE existe et est appliqué, il n’est pas nécessaire d’appliquer le concept de légitimité. Dans ces cas, seules les organisations déjà conformes à la loi peuvent être engagées de manière éthique.
Conclusion
La transformation que requiert l’EMAPE ne viendra pas en se concentrant uniquement sur les opérateurs déjà régularisés. Ignorer les 75 % de l’EMAPE qui restent dans l’informalité perpétue les risques, la pauvreté et l’emprise des acteurs illégaux. Les inclure suppose l’application d’un concept déjà reconnu par l’OCDE : celui de l’EMAPE légitime.
Le système de Standards d’ARM, aligné avec le Guide de l’OCDE, fournit ce filtre de légitimité ainsi qu’une feuille de route pour renforcer la gestion des risques environnementaux et des droits humains, et atteindre une durabilité certifiée. En appliquant cette approche, les organisations EMAPE peuvent accéder au financement et aux marchés éthiques, les gouvernements renforcent la traçabilité et les recettes fiscales, et les investisseurs réduisent leur exposition aux controverses réputationnelles.
Pour transformer durablement le secteur de l’EMAPE, la question ne devrait plus être de savoir s’il faut s’engager avec l’EMAPE informelle, mais comment le faire de manière éthique, tout en excluant les acteurs illégaux. La participation des États est essentielle, tant pour intégrer les Standards d’ARM dans les cadres juridiques nationaux que pour accompagner les zones à haut risque, où la frontière entre l’informalité et l’illégalité est difficile à tracer.